Les institutions nationales des droits de l’homme sont des organes de l’État dotés d’un mandat constitutionnel ou législatif qui leur donne pour mission de protéger et de promouvoir les droits de l’homme. Elles font partie intégrante de l’appareil de l’État et sont financées par les fonds publics.
Les INDH sont la pierre angulaire des systèmes nationaux de protection des droits de l’homme et, de plus en plus souvent, servent de mécanisme relais entre les normes internationales des droits de l’homme et l’État.
Les institutions nationales des droits de l’homme sont de caractère unique et se distinguent des autres instances de gouvernement par ce qui suit: elles ne sont pas placées sous l’autorité directe de l’exécutif, du législateur ou de l’ordre judiciaire, bien qu’elles soient, en règle générale, responsables devant ce dernier, directement ou indirectement. Elles sont indépendantes du gouvernement, mais sont financées exclusivement ou principalement par celui-ci. Leurs membres ne sont pas élus, bien qu’ils puissent être nommés par des représentants élus. Le fait que l’INDH ait statut d’organisme public a des incidences importantes pour ce qui est des règles applicables en matière de responsabilité, de financement et d’obligations redditionnelles. Si l’administration d’une INDH et l’utilisation qu’elle fait des fonds publics sont régies par le gouvernement, les règles applicables ne doivent pas compromettre la capacité de l’institution de s’acquitter de son rôle de manière indépendante et efficace.
Les institutions nationales des droits de l’homme ne sont pas des ONG. Elles ont un fondement juridique statutaire et des responsabilités légales particulières en tant qu’élément de l’appareil de l’État. Les différences entre les ONG et l’INDH sont peut-être les plus prononcées pour ce qui est de l’instruction de plaintes. Les institutions nationales des droits de l’homme ont vocation de neutralité dans la recherche des faits, et non pas de plaider en faveur d’une partie ou de l’autre. L’INDH doit être indépendante du secteur des ONG, et doit être perçue comme telle au même titre qu’elle doit être indépendante du gouvernement. Dans ses investigations, l’INDH doit opérer dans un cadre juridique défini et doit se conformer aux principes généraux de la justice et de l’état de droit.
Les institutions nationales des droits de l’homme sont non seulement les éléments centraux d’un système national fort dans le domaine des droits de l’homme: elles doivent aussi constituer un «pont» entre la société civile et le gouvernement, faire la liaison entre les responsabilités de l’État et les droits des citoyens, et relier la législation nationale aux systèmes régionaux et internationaux des droits de l’homme. Dans le même temps, l’INDH se trouve souvent dans un rôle de critique des actes du gouvernement même qui l’a créée, et qui la finance, ce qui ne doit point surprendre vu que l’État est fréquemment la cible des plaintes en matière de droits de l’homme.
- La législation habilitante, ou loi organique
Les institutions nationales des droits de l’homme font partie de la structure de l’État et sont des sujets de droit: leur existence et leurs actes reposent sur une base statutaire. Les Principes de Paris exigent que l’INDH ait une base constitutionnelle ou législative, ou les deux. Il ne convient pas que la création de l’INDH résulte d’un acte du pouvoir exécutif.
Les Principes de Paris appellent l’INDH à exercer un rôle aussi large que possible, avec en particulier deux principales responsabilités:
Promotion des droits de l’homme, à savoir créer une culture nationale des droits de l’homme dans laquelle prospèrent les valeurs de tolérance, d’égalité et de respect mutuel.
Les rôles juridiques de l’INDH découlent toujours du texte législatif qui les habilite ou de leur mandat constitutionnel, ou des deux.
Protection des droits de l’homme, à savoir contribuer à déceler et à instruire les violations des droits de l’homme, pour traduire les auteurs de violations des droits de l’homme en justice, et apporter aux victimes recours et réparation. Les institutions nationales des droits de l’homme devraient avoir un mandat juridiquement défini pour exercer ces fonctions et formuler des avis, des recommandations ou même former des recours devant les tribunaux.
Dans tous les cas, il convient de se reporter à la loi portant habilitation.
De ces deux rôles fondamentaux − promouvoir et protéger − découlent diverses responsabilités et fonctions transverses qui mêlent des éléments de ces deux rôles:
- Conseiller le gouvernement et le parlement;
- Coopérer avec:
- Promotion
Les Principes de Paris disposent que toute INDH doit promouvoir les droits de l’homme.
Ils expriment directement l’obligation:
– D’aider à la formulation et à l’application d’initiatives éducatives;
– De faire connaître les droits de l’homme; et
– De sensibiliser le public, y compris par le truchement des médias.
Les institutions nationales des droits de l’homme informent les gens de leurs droits de l’homme, et cultivent la compréhension et le respect des droits d’autrui. La portée et l’ambition de leurs activités promotionnelles n’ont d’autres limites que celles de leurs ressources et de leur créativité. Généralement, toutefois, la plupart des INDH entreprennent:
– Des campagnes de sensibilisation pour éduquer le public;
– Des formations, tant générales que s’adressant à des groupes cibles particuliers:
ONG, police, fonctionnaires de l’administration pénitentiaire, forces armées, journalistes et ordre judiciaire;
– Des publications, par exemple rapports annuels et rapports spéciaux;
– Des séminaires et ateliers;
– Des initiatives communautaires (sports, théâtre, film, art populaire, etc.);
– L’élaboration de programmes d’études pour les écoles, du primaire au secondaire et au postsecondaire, en partenariat avec les autorités chargées de l’éducation;
– Des manifestations médiatiques, communiqués de presse et conférences de presse.
Les institutions nationales des droits de l’homme peuvent également servir de conservatoire ou d’archive nationale de la documentation relative aux droits de l’homme et d’autres textes et recueils importants dans le domaine des droits de l’homme.
Cette fonction peut être assurée par des centres d’archivage ou de documentation internes, qui compilent et classent systématiquement les données relatives aux droits de l’homme, non seulement à des fins internes, mais aussi à l’intention des étudiants, des juristes, des ONG et du public dans son ensemble.
- Protection
Le mandat de protection est axé sur l’état de droit, l’administration de la justice et la lutte contre l’impunité. Les institutions nationales des droits de l’homme jouent un rôle concret pour promouvoir la réforme législative et renforcer les institutions judiciaires et sécuritaires, y compris la police et le système pénitentiaire. Elles sont des émanations du bras législatif de l’État et sont responsables devant lui, mais elles agissent de façon autonome. Elles ne font pas partie du pouvoir judiciaire, bien que dans certains pays, les tribunaux et les conseils des droits de l’homme exercent leurs fonctions dans le cadre du système de justice.
Les institutions nationales des droits de l’homme peuvent soutenir la conformité aux normes internationales ainsi que le fonctionnement de systèmes redditionnels internes, et peuvent aussi contribuer à faire en sorte que l’administration de la justice soit conforme aux normes des droits de l’homme et apporte des réparations efficaces, en particulier aux minorités et aux segments les plus vulnérables de la société.
L’investigation des violations des droits de l’homme est capitale pour l’exercice de cette fonction. S’il existe des différences quant à la façon dont les INDH assument leurs responsabilités de protection, leurs fonctions et attributions caractéristiques peuvent se résumer comme suit:
- Investigations;
- Règlement des différends selon d’autres voies que celles de la justice;
- Recherche de recours ou de réparations devant les cours ou tribunaux spécialisés, y compris recours en amicus curiae, le cas échéant;
- Enregistrement de plaintes individuelles (dans le cas des INDH ayant des compétences quasi juridictionnelles);
- Enquêtes publiques;
Les activités centrales de protection devraient se concentrer principalement sur la prévention de la torture, de la détention arbitraire, des disparitions forcées et de la protection des défenseurs des droits de l’homme. Est liée à ce rôle la fonction de veille de l’INDH, qui la conduit à suivre régulièrement les conditions de vie dans les lieux de détention, à pratiquer des visites inopinées et à demander des entretiens privés avec des détenus.
- Les Principes de Paris
Les Principes concernant le statut des institutions nationales pour la promotion et la protection des droits de l’homme (les Principes de Paris) ont été adoptés par les INDH en 1991.
Ils établissent les repères qui permettent de jauger une INDH proposée, nouvelle ou existante et de déterminer si elle peut être «accréditée» par le Sous-Comité d’accréditation du Comité international de coordination. Les lacunes ou les insuffisances relevées au cours du processus d’accréditation peuvent servir de feuille de route ou de grille d’évaluation pour améliorer les INDH.
Les Principes de Paris sont des normes auxquelles toutes les INDH doivent satisfaire, et ils énoncent aussi des principes complémentaires qui valent seulement pour les institutions ayant une compétence «quasi juridictionnelle».
Au titre des Principes de Paris, les institutions nationales sont tenues:
De protéger les droits de l’homme, y compris en recevant, en étudiant et en résolvant des plaintes, en assurant une médiation dans les différends et en suivant les activités; et
De promouvoir les droits de l’homme par l’éducation, l’action de proximité, les médias, les publications, la formation et le renforcement des capacités, ainsi qu’en conseillant les gouvernements et en leur apportant son aide.
Les Principes de Paris établissent ce qu’une INDH pleinement opérationnelle doit être, et fixent six critères principaux auxquels l’institution doit satisfaire pour agir avec fruit:
- Mandat et compétence: un mandat aussi étendu que possible basé sur les normes universelles des droits de l’homme;
- Autonomie vis-à-vis du gouvernement;
- Indépendance garantie par leurs statuts ou la constitution;
- Pluralisme, garanti par leur composition et par une coopération effective;
- Ressources adéquates;
- Compétences adéquates en matière d’investigation ou d’enquête.
- Mandat et compétence
Les Principes de Paris disposent que «les institutions nationales sont dotées d’un
mandat aussi étendu que possible et clairement énoncé dans un texte constitutionnel ou législatif, qui détermine leur composition et leur champ de compétence».
Compétence pour «promouvoir et protéger»
Pour que les droits de l’homme soient pleinement garantis, une action systématique est nécessaire pour les promouvoir et les protéger. L’institution dont le mandat est limité à l’une ou à l’autre de ces missions n’est pas conforme aux Principes. Ce critère veut donc que la promotion soit nécessaire pour changer les attitudes et les comportements. Enfin cette approche inclusive des droits de l’homme souligne la nature universelle et interdépendante de ces droits, facteur qui est lié à l’étendue du mandat de l’INDH.
Un mandat aussi étendu que possible
L’exigence qu’une INDH ait «un mandat aussi étendu que possible» reflète la diversité des modèles institutionnels existants.
Les institutions nationales des droits de l’homme dont le mandat découle directement de la transposition des traités internationaux et qui ont compétence pour tous les droits de l’homme sont les plus conformes au caractère indivisible, interdépendant et universel des droits de l’homme, et sont considérées comme le «meilleur modèle». Néanmoins, les mandats de certaines institutions sont limités aux droits civils et politiques, excluant ainsi les droits économiques, sociaux et culturels. Toutefois, ces limitations ne s’appliquent souvent qu’à leur mandat d’investigation, les institutions ayant pleine compétence pour promouvoir tous les droits.
Le mandat est énoncé dans un texte constitutionnel ou législatif
Les Principes de Paris disposent que le mandat de l’institution nationale «est clairement énoncé dans un texte constitutionnel ou législatif». C’est là une exigence absolue: la création d’une institution par un acte du pouvoir exécutif − tel que décret ou ordonnance − n’est pas adéquate et ne satisfait pas aux Principes de Paris.
Une base constitutionnelle ou législative assure une plus grande pérennité (puisque le mandat ne peut pas être modifié ou suspendu par simple décision de l’exécutif), une plus grande indépendance (puisque le mandat est moins susceptible d’être modifié ou suspendu si l’INDH agit d’une manière avec laquelle le gouvernement est en désaccord) et une plus grande transparence.
Compétence
Les Principes de Paris exigent simplement qu’un «champ de compétence» soit défini dans une disposition constitutionnelle ou dans la législation. De toute évidence l’ampleur du mandat de l’INDH est fonction de sa compétence et de sa juridiction, concepts qui sont imbriqués. Il s’ensuit que la compétence juridictionnelle de l’INDH devrait être aussi étendue que possible, conformément aux normes prévues pour son mandat. Les Principes de Paris disposent également qu’une institution peut examiner n’importe quelle question «relevant de [ses] compétences». (Il est des exemples de cas dans lesquels un tribunal a été saisi pour statuer sur l’interprétation à faire de la «compétence de l’institution» lorsqu’elle n’était pas explicite.)
Limitations relatives à la nature des questions. La détermination de la compétence et de son étendue est une question d’interprétation des statuts. Dans la pratique, beaucoup de lois habilitantes limitent les types de questions dont l’INDH peut être saisie ou se saisir.
Ces limitations s’étendent rarement aux activités promotionnelles telles que l’éducation du public. Mais une institution peut par exemple se voir imposer des limitations quant aux types de droits qu’elle est habilitée à faire valoir. Certaines institutions peuvent traiter seulement des droits civils et politiques; certaines protègent seulement les droits d’un groupe particulier (par exemple les minorités ou les femmes); certaines traitent seulement de la discrimination. Ces limitations et d’autres, analogues, sont fréquentes mais ne sont pas censées, en soi, signifier qu’une institution ne se conforme pas aux Principes de Paris.
Dans certains cas, si l’INDH estime que son mandat législatif est trop restreint, et si elle a qualité pour saisir un tribunal, elle peut demander que soit examinée la législation habilitante de sorte que celle-ci puisse être adaptée à la constitution, si les circonstances le permettent. Et, naturellement, une institution peut user de sa capacité d’examiner et de présenter ses observations sur la législation ou de conseiller au gouvernement d’arguer de ce fait pour lever des limitations qu’il juge excessives.
- Autonomie et indépendance
Les Principes de Paris veulent que l’INDH dispose de financements suffisants pour avoir ses propres locaux et son propre personnel «afin d’être indépendante du gouvernement ». L’indépendance est sans doute le principe le plus important: c’est aussi, de manière bien compréhensible, le principe le plus difficile à honorer et qui prête le plus à controverse. La véritable indépendance est fondamentale pour le succès de l’institution.
Une institution qui ne peut pas agir en toute indépendance ne peut être efficace. Peu importe qu’elle satisfasse pleinement à d’autres critères énoncés dans les Principes de Paris: si elle n’est pas indépendante, ou si elle n’est pas perçue comme véritablement telle, il est fort peu probable qu’elle puisse accomplir une œuvre quelque peu durable.
Plusieurs facteurs doivent être réunis:
■■ La nomination des membres doit résulter «d’un acte officiel précisant la durée du mandat», la stabilité du mandat étant une condition préalable à l’indépendance;
■■ Le mandat peut être renouvelable, sous réserve que le pluralisme de la composition de l’institution reste garanti;
■■ Nombre des principes énoncés sous le titre «Modalités de fonctionnement», qui sont examinés plus loin dans ce chapitre, servent à renforcer l’indépendance de l’institution.
Le fait que l’INDH soit un organisme d’État financé par l’État donne lieu à des difficultés. D’aucuns pourront se demander comment une telle institution peut bien être indépendante, et la question est particulièrement pertinente dans les pays où le gouvernement n’est pas franchement ami des droits de l’homme. La réponse la plus directe est que le gouvernement finance également d’autres institutions indépendantes importantes, plus particulièrement les tribunaux et la Cour des comptes. Le fait qu’il en soit ainsi ne signifie pas en soi que les tribunaux ne peuvent jamais être indépendants. L’expérience montre que les tribunaux, en gros, peuvent agir et agissent effectivement avec indépendance vis-à-vis du gouvernement du jour.
Néanmoins le concept d’indépendance demeure relatif. L’institution qui nous intéresse est par définition établie par l’État et reçoit son mandat d’une disposition constitutionnelle ou d’un texte de loi. Cette législation fondamentale et habilitante définit les paramètres opérationnels et le rapport redditionnel à l’État, et peut imposer des limites au degré d’indépendance dont jouit l’institution. C’est pour cette raison que l’indépendance doit être considérée à la lumière de divers facteurs, structurels et procéduraux, qui devraient être présents pour assurer un degré élevé d’indépendance opérationnelle à l’institution. Ceux-ci sont examinés de plus près dans les paragraphes suivants. En dernière analyse, toutefois, quand bien même ces facteurs sont fondamentaux, la clef de l’indépendance, et la preuve qu’elle est opérante, réside dans les actes de l’institution et dans la volonté qui anime ses membres. Quelles que soient les garanties structurales présentes, une institution se fait rapidement connaître, nationalement et internationalement, par ses actes.
Autonomie juridique
La disposition constitutionnelle ou la loi qui établit une institution doit conférer à celle-ci une personnalité juridique distincte pour lui permettre de prendre des décisions et d’agir en toute indépendance. Une institution qui serait une émanation ou un organe subsidiaire d’un ministère, par exemple, ne serait pas indépendante. Les institutions qui rendent compte à un ministère, ou par le truchement d’un ministère, sont en situation de moindre indépendance que celles qui rendent compte directement au parlement ou au chef de l’État.
Autonomie opérationnelle
Les institutions doivent avoir la faculté de conduire les affaires courantes indépendamment de toute influence extérieure. Cela signifie qu’elles ont compétence pour établir leur propre règlement intérieur et leurs propres règles de procédure, qui ne peuvent pas être modifiés par une autorité extérieure. Les recommandations, décisions ou rapports d’une institution ne doivent pas être soumis à l’approbation d’une autorité externe, ni ne doivent faire l’objet d’un examen préalable. Il en va de même pour les activités programmées.
Tout le personnel de l’INDH doit rendre compte au chef de l’institution, et n’est responsable que vis-à-vis de celui-ci, bien que certaines responsabilités courantes puissent être déléguées. Il ne doit pas être possible que des membres du haut encadrement soient nommés ou écartés sur décision autre que celle du chef de l’institution, de préférence en consultation avec tous les membres. Qu’il en soit autrement compromettrait gravement l’indépendance de l’institution.
Les Principes de Paris prévoient qu’une institution doit entendre toute personne, obtenir toutes informations et tous documents nécessaires à l’appréciation de situations relevant de sa compétence. La loi fondamentale ou habilitante doit donner la compétence juridictionnelle requise pour ce faire. En fait, cette compétence juridictionnelle est requise pour toute institution habilitée à enquêter.
Autonomie financière
Les Principes de Paris veulent que l’État assure à l’institution les crédits voulus pour qu’elle se dote de son propre personnel et de ses propres locaux. Cette autonomie financière est cruciale. Une institution qui ne maîtrise pas ses moyens financiers et l’usage qu’elle en fait ne saurait être indépendante.
«La fourniture d’un financement adéquat par l’État doit comprendre au minimum:
- a) L’attribution de fonds destinés à une installation adéquate, soit au moins un siège;
- b) Des salaires et des [prestations sociales] pour son personnel comparables aux salaires et conditions d’emploi du service public;
- c) Le cas échéant, la rémunération des commissaires; et
- d) La mise en place de systèmes de communications comprenant le téléphone et l’Internet.
Un financement adéquat devrait permettre dans des limites raisonnables l’amélioration graduelle et progressive des activités de l’organisation et l’exécution de son mandat.
Le financement par des sources extérieures, par exemple des partenaires de développement, ne doit pas représenter l’essentiel du financement d’une INDH, puisque l’État a la responsabilité d’assurer un budget opérationnel minimum, afin que l’INDH puisse agir de manière à respecter son mandat.
Les systèmes financiers doivent être tels que l’INDH jouisse d’une autonomie financière absolue. Ce système devrait consister en une ligne budgétaire séparée sur laquelle l’INDH dispose d’un droit de gestion et de disposition total.».
La source et la nature des crédits affectés à l’institution doivent être définies dans la loi fondamentale et leur montant doit, au minimum, permettre de couvrir les fonctions de base. Certaines INDH peuvent élaborer leurs propres budgets, qui sont alors soumis directement au parlement ou à l’organe législatif national, et peuvent être défendus devant cet organe. Le parlement est alors responsable d’examiner et d’approuver l’affectation budgétaire, ainsi que d’examiner et d’évaluer les rapports financiers qui lui sont soumis pour justifier l’utilisation des fonds.
Il est moins recommandable de lier le budget de l’institution à celui d’un ministère.
Même s’il n’y a pas interférence effective, cette solution peut donner l’impression d’un manque d’indépendance. C’est en particulier le cas si l’institution est habilitée à entendre des plaintes, vu que la sujétion financière peut donner lieu à un conflit d’intérêts, réel ou présomptif.
L’ouverture de crédits doit aussi être garantie, à savoir protégée contre toute réduction arbitraire dans la période qu’elle couvre. Cela empêche que les décisions ou les actes de l’institution soient le prétexte de coupes budgétaires. Bien entendu, c’est le parlement qui est l’autorité finale sur les questions de dépenses et, lorsqu’il est confronté à des difficultés financières, il a le devoir et la responsabilité de superviser les dépenses et de limiter au besoin le budget de l’État. Dans de telles circonstances, au minimum, la réduction du budget de l’institution ne doit pas être hors de proportion avec celle des autres fonctions essentielles, en particulier pour ce qui touche à l’état de droit.
Mr DOUNOH Mory
Consultant, formateur en Droit de l’homme
628396930
Source étude sur les inidh haut commissariat des nations unies au droits de l’homme Genève
