Dans son célèbre livre sur l’État, Frédéric Bastiat disait « Je voudrais qu’on fondât un prix, non de cinq cents francs, mais d’un million, avec couronnes, croix et rubans, en faveur de celui qui donnerait une bonne, simple et intelligible définition de ce mot : l’État ».
Si nous ne pouvons prétendre au million promis par M. Bastiat à quiconque définirait le mot État, nous pouvons nous aventurer à définir la réforme de l’État, ou au moins à préciser son champ d’action.
La Réforme de l’État ne se limite pas à la seule amélioration du fonctionnement de l’administration. Elle englobe la politique de réforme de l’administration et la redéfinition des responsabilités et missions essentielles de l’État.
D’ailleurs l’expression réforme de l’administration est de plus en plus démodée au moment ou les technocrates préfèrent la modernisation de l’action publique. C’est plus tendance il parait !
Enjeux de la réforme de l’Administration en Guinée
En Guinée, la perte de confiance des administrés aux administrateurs fait qu’il est difficile de rallier les deux parties tellement les deux positions sont ambivalentes. Pour s’en rendre compte, il suffit juste d’essayer de convaincre les premiers de l’efficacité d’un service public ou d’une action publique, surtout si vous exercez dans l’administration.
D’une part, les populations guinéennes ne s’adressent aux services publics que par maque de moyens ou par obligation. Et au-delà des critiques habituelles relatives à la lourdeur de la bureaucratie, elles estiment que les agents publics sont aux mieux inopérants et aux pires corrompus. Donc que l’action publique est coûteuse et inefficace.
D’autre part, l’État doit faire face à un manque de ressources ne lui permettant pas de garder le même niveau du peu de qualité qui reste encore du service public. Le souci majeur étant donc d’éviter la perte d’attractivité du secteur public (Santé, Education, etc.) pour ceux qui n’ont pas les moyens d’aller ailleurs et tout en faisant attention aux exigences de nos fameux amis de Breton Woods.
Cette dichotomie n’est pas propre à la Guinée, elle remonte à très longtemps. M. Bastiat précisait déjà depuis les années 1800 que « l’État prodigue les promesses impossibles et le public a conçu des espérances irréalisables ». C’est comme si aucun État ne peut répondre aux exigences et attentes de sa population sur l’efficacité des services publics.
A vrai dire c’est un problème de confiance qui se pose et non de coût car les mêmes populations, si elles ont les moyens, préfèrent payer plus chers chez les privés les mêmes services que l’État les assure gratuitement.
Ces enjeux constituent donc un grand défi pour l’État qui doit repenser son organisation, son fonctionnement, ses missions, ses modalités d’intervention, sa culture et même son organisation territoriale.
Redéfinition des missions et responsabilités de l’État pour plus d’efficacité
Si la redéfinition des responsabilités de l’État oppose une résistance dans l’administration guinéenne du fait d’un demi-siècle de centralisme des deux premiers régimes, il faut reconnaitre que l’actuel pouvoir a beaucoup ouvré à la redéfinition des missions de l’État.
C’est au niveau de la décentralisation que le redéploiement se fait le plus sentir comme témoigne les créations de l’agence nationale de financement des collectivités et le fonds de développement local. L’objectif de l’État étant d’amorcer le véritable développement à la base. La mutation de l’économie guinéenne ne peut venir que des zones rurales et non des grandes villes.
Il faut donc rendre effective ce transfert de compétences vers des collectivités locales en l’accompagnant du transfert de moyens financiers et en renforçant les compétences managériales des administrateurs locaux.
En réalité toutes les dispositions doivent être prises pour que l’essentiel du budget de l’État soit en faveur des collectivités. Le centralisme budgétaire n’est pas efficace. Il entraine les lourdeurs administratives inutiles pour un résultat médiocre en termes d’exécution budgétaire. L’une des conséquences désastreuses de ce centralisme est le retard dans les processus de décaissement et de paiement. Si toutes les Directions des Affaires Administratives et Financières des Départements ministériels devraient se limiter à la stricte procédure budgétaire, aucune ne pourra exécuter plus de 50% de son budget annuel. Contrairement aux administrations centrales, les administrations décentralisées peuvent exécuter les 100% de leur budget annuel tout en respectant les procédures. Le calcul est déjà fait si l’objectif est l’efficience !
Même en ce qui concerne la gestion de ces Cadres, l’État doit redéfinir ses missions. Il faut se poser la question sur l’efficacité et les avantages de chaque décision politique et de chaque procédure administrative.
A titre d’exemple, si nous pouvons comprendre que les Ordres de mission des Ministres soient signés à la Présidence, pourquoi envoyer les Ordres de mission des Hauts Cadres d’un Département à la Présidence ? qu’elle est la valeur ajoutée d’une t’elle mesure ? Il ne serait pas plus opportun de laisser chaque Ministre signer les ordres de Mission de ces Cadres ?
Ce sont des petites mesures qui peuvent paraitre anodines mais mises bout à bout, elles peuvent changer la donne sur le fonctionnement de l’administration.
Modernisation de l’action publique : les bonnes pratiques à l’International
En s’inspirant des pratiques internationales, il est possible d’avoir une administration moderne et efficace en Guinée. Pour cela il faut avoir les moyens humains et matériels et envisager plusieurs pistes de réforme relatives aux méthodes de travail dans l’administration, aux procédures et aux compétences des agents et services publics.
Pour moderniser les méthodes de travail dans l’administration, il faut garantir une meilleure coordination entre les différents services, mutualiser les charges de travail. L’objectif étant que les services complémentaires travaillent ensemble. Surtout les Directions Nationales qui ont des attributions proches.
Quant à la modernisation des procédures administratives, elle appelle à une réorganisation interne pour plus d’efficience. La loi L025 portant organisation générale de l’administration publique précise cette orientation. La modernisation vise surtout à simplifier les démarches administratives et à les numériser.
La simplification des procédures permet de réaliser des gains de temps et donc de baisser les coûts pour l’État à long terme. Pour cela, il faudra diminuer les contrôles à priori et augmenter celles à postériori afin de remplacer des régimes d’autorisation par des régimes de déclaration. Il faut également alléger les normes et les démarches requises.
Très surprenant de la part d’un Inspecteur Général, mais dans une administration moderne et efficace il n’y a pas de contrôle systématique mais des contrôles ponctuels.
Une administration moderne doit surtout migrer du principe selon lequel le silence vaut refus au principe selon lequel le silence vaut accord. C’est une obligation de résultats pour les agents publics qui doivent toujours répondre aux sollicitations des usagers. D’ailleurs certaines bonnes pratiques recommandent de limiter le délai de réponse. Ce délai varie de trois à six mois selon les pays. En Guinée, seule la Banque Centrale a choisi ce principe dans la gestion des dossiers.
En outre, la numérisation des procédures permet une dématérialisation des contacts et un désengorgement des services publics. Les images de longue file d’attente devant une administration sont le signe d’une mauvaise organisation des services publics. Toute administration moderne doit permettre aux usagers de le saisir par Internet. Dans certains pays c’est même une obligation. D’autres pays ont opté pour un modèle intermédiaire ou l’usager du service public prend rendez-vous en ligne avant de se rendre dans l’administration. Ce modèle peut être adopté par la Guinée. Il faudra s’en doute réduire la fracture numérique avant d’en arriver là.
Enfin, l’amélioration des compétences nécessite de les abandonner, les développer ou les redistribuer par délégation de compétence au sein de l’État (déconcentration, transfert de compétence vers un autre ministère) ou par transfert vers des collectivités locales (décentralisation) ou un établissement public.
De toutes les façons il faut évaluer périodiquement les services publics et les agents publics pour juger de leur efficacité. Il faudra aussi que les compétences soient orientées dans l’esprit de la loi L025 portant organisation générale de l’administration publique. Cette loi pousse les managers à évaluer les agents et services publics en précisant que « Le management des services est basé sur la programmation et la fixation des objectifs, l’évaluation de la performance des structures et des agents, ainsi que l’utilisation de la Gestion Axée sur les Résultats, comme méthode et outils de gestion ».
Kerfalla SYLLA
Inspecteur Général
Ministère en charge des Investissements et des Partenariats Publics Privés
