Après la vulgarisation de l’avant-projet de la nouvelle constitution par le garde des Sceaux, ministre de la Justice ; le juriste, Mamady Diawara a adressé un rapport aux autorités guinéennes que voici.
COMPRENDRE L’ENJEU ET
L’OPPORTUNITE D’UNE NOUVELLE
CONSTITUTION EN REPUBLIQUE DE GUINEE
Depuis un moment, la modernisation des institutions ne cesse de faire débat dans notre pays, un débat houleux entres différents protagonistes.
Si l’esprit même des accords de Ouagadougou du 15 janvier 2010 était de créer les conditions d’un retour à l’ordre constitutionnel et de pouvoir organiser les élections présidentielles dans un délai de six (6) mois en République de Guinée, il paraissait nécessaire et urgent de doter la Guinée d’une constitution, afin de rendre légitime l’élection du futur Président de la République. C’est dans cet objectif qu’une assemblée délibérante a été instituée, en l’occurrence, le Conseil National de Transition (organe représentant du peuple de Guinée). Or les conditions dans lesquelles elle a été instaurée pose une quantité de questions : Est-elle vraiment représentative ? dans l’affirmative, d’où tire-t-elle sa légitimité…De l’accord de Ouagadougou ?
A lire certaines dispositions transitoires de la Constitution du 7 mai 2010, notamment l’article 157 qui dispose que : « Le Conseil national de la transition assumera toutes les fonctions législatives définies par la présente Constitution jusqu’à l’installation de l’Assemblée nationale », on peut s’interroger sur sa légitimité : d’où ce groupuscule tire-t-il son pouvoir législatif, à fortiori son pouvoir constituant ? est-ce le fait des arrangements politiques de Ouagadougou ?
Ce qui permet de douter une fois de plus de la légitimité de la constitution du 7 mai 2010, car elle semble contraire à « la hiérarchie des normes juridiques » établie par Hens KELSEN. Ainsi en se référant à l’article 2 de la constitution en vigueur qui dispose que : « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants élus et par voie de référendum…Aucune fraction du peuple, aucun individu ne peut s’en attribuer l’exercice ». Force est de constater que la notion de souveraineté a été vidée de son sens, car le corps électoral (ensemble des citoyens auxquels l’ordre juridique attribue le pouvoir de voter)[1] n’a été consulté ni pour déléguer ses attributions, ni pour l’exercer directement. Dans la réalité et la pratique constitutionnelle, la souveraineté en démocratie est le plus souvent le résultat d’une véritable représentation.
En principe, l’accord de Ouagadougou devait permettre uniquement l’organisation des élections législatives, et non présidentielles dans un premier temps, afin de permettre aux députés issus de cette élection de doter la Guinée d’une constitution incontestable (le suffrage universel indirect aurait donné plus de légitimité à l’actuelle constitution, même si l’idéal aurait été un referendum). Si la souveraineté permet de poser politiquement et juridiquement « la
question de la légitimité de l’exercice du pouvoir »[2],elle doit permettre à ce même titre de légitimer la norme supérieure qui la prévoit pour encadrer son exercice.
Dans un Etat démocratique, l’organisation institutionnelle doit être légitimée par les destinataires du système juridique, c’est-à-dire le peuple, et non par l’accord de volonté entre trois personnes (voir les signataires de l’accord de Ouagadougou du 15 janvier 2010)[3].
Aujourd’hui, l’opportunité d’une réforme constitutionnelle se présente, une réforme qui serait conforme aux exigences d’un Etat de droit. Il est donc indispensable de dépassionner le débat, pour traiter les véritables questions de fond et de forme, et de faire face aux défis institutionnels de notre pays : la Guinée,« car les Hommes passent mais les nécessités nationales demeurent » disait Pierre MENDÈS FRANCE à l’Assemblée Nationale Française le 4 février 1955.
L’avant-projet de nouvelle constitution du 19 Décembre 2019 s’inscrit dans cette dynamique ; De plus il atteste la volonté du Président de la République de rétablir la confiance institutionnelle (I) en intégrant non seulement des enjeux de développement économique, mais encore de développement durable et d’inclusion sociale (II). Toutefois certaines notions en matière de droits fondamentaux méritent quelques précisions pour lever toute ambiguïté (III).
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I : UNE VOLONTE DU PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE DE RETABLIR LA CONFIANCE INSTITUTIONNELLE
Lors de son adresse à la nation le 19 décembre 2019, le chef de l’Etat a officiellement chargé le Garde des Sceaux, Ministre de la Justice, en charge des relations avec les institutions républicaines : « de prendre les dispositions pour élaborer un projet de nouvelle Constitution dans le sens des recommandations faites par l’ensemble des acteurs ayant pris part aux consultations nationales engagées par le Premier ministre, Chef du gouvernement » ; une instruction qui a été suivie d’effet : un avant-projet de nouvelle constitution a vu le jour, que le Chef de l’Etat a décidé de rendre public « afin d’assurer une large vulgarisation auprès du peuple souverain de Guinée ».
En tant que citoyen soucieux de l’avenir de la nation, je souhaite apporter ma contribution sur les aspects juridiques qui justifieraient l’opportunité d’une nouvelle constitution en République de Guinée. Car il est du devoir de tout juriste de porter une analyse objective du fondement juridique des textes fondamentaux, en particulier sur les différentes catégories de normes autorisées dans un système juridique.
La constitution étant la loi fondamentale d’un pays, elle dispose à cet effet d’un rôle attributif : « attribuer la normativité aux fins d’analyse du système qu’elle permet ainsi
d’appréhender »[4]. Pour ce faire, le système juridique doit être valide, c’est-à-dire qu’une norme doit préalablement lui attribuer cette qualité, ou en faire supposition (la norme fondamentale). Il faut juste comprendre par là qu’en droit, les normes s’autoproduisent « l’une au niveau supérieur détermine les conditions de validité de l’autre » ; elles fonctionnent sur un principe d’autorégulation, autrement appelé critère de juridicité. La condition de validité n’est rien d’autre qu’un moyen de production de la norme ou du système juridique.
Dans la poursuite de cette démonstration, force est d’affirmer que la constitution du 7 mai 2010 a été adoptée dans des conditions contestables. En effet, le CNDD n’a fait que suspendre la loi fondamentale du 23 décembre 1990[5] et non l’abroger : elle aurait dû en principe servir de fondement juridique pour élaborer l’actuelle constitution. Or, ce ne fut pas le cas puisque l’accord politique de Ouagadougou ne peut pas être considéré comme fondement juridique d’une constitution. Ces conditions sont également irrégulières quant à la procédure : ce n’est pas une assemblée représentative qui a adopté la constitution vu ses conditions de nomination[6].
Pour reprendre Louis FAVOREU : « les conditions de validité sont les moyens qui permettent de comprendre et en même temps de distinguer entre ce qui peut être une norme et ce qui ne l’est pas, car la deuxième n’ayant pas satisfait à toutes les exigences permettant sa production », raison pour laquelle un avant-projet de nouvelle constitution apparaît comme une opportunité permettant de rétablir la confiance entre les gouvernants et les gouvernés.
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II : LES AMBITIONS DE L’AVANT-PROJET DE NOUVELLE CONSTITUTION
Les ambitions de l’avant-projet de nouvelle constitution peuvent être considérées en tant que nouveauté juridique (A) mais également comme une amélioration du droit constitutionnel existant (B).
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A : Les nouveautés constitutionnelles
S’agissant du préambule de la constitution, il n’est plus contextuel et explicatif, il a désormais valeur constitutionnelle ; le préambule de l’avant-projet est intégré au bloc de constitutionnalité, ce qui signifie qu’aucune loi ne doit lui être contraire, auquel cas la cour constitutionnelle pourra contrôler sa constitutionnalité et empêcher sa promulgation.
Pour ce qui est du Titre II : des Droits, Libertés et Devoirs
Il a été enrichi notamment en son article 6 alinéa 2, l’assistance à une personne en danger est désormais un devoir constitutionnel s’imposant à tous les citoyens.
Quant à l’alinéa 3, il abolit la peine de mort.
L’article 9 consacre la parité homme/femme ; elle devient un objectif politique et social, devant être traduit à tous les niveaux de façon générale, et en particulier dans l’administration publique : le gouvernement et les assemblées ne peuvent être composés de plus de 2/3 d’un même genre.
L’article 24 consacre la protection de la jeunesse, il interdit le travail d’enfant sauf si les textes l’autorisent dans le cadre de la formation professionnelle : une façon de lutter contre l’exploitation des mineurs au regard de leur fragilité. Autre innovation majeure : Le droit à l’instruction a été renforcé : l’école devient obligatoire jusqu’à 16 ans, la lutte contre l’analphabétisme devient un enjeu national, car pour bâtir une nation, le peuple doit comprendre les enjeux nationaux, l’Etat doit compter sur les ressources humaines.
L’article 25 prend en compte les personnes vulnérables : « Les personnes âgées et les personnes handicapées ont droit à l’assistance et à la protection de l’Etat, des collectivités et de la société ». C’est une concrétisation du préambule de l’avant-projet de nouvelle constitution qui dispose que : « la Nation a le devoir de protéger et promouvoir toutes les catégories de population, notamment les plus vulnérables ».
Pour ce qui est du Titre VI : De la Cour Constitutionnelle
L’article 110 de l’avant-projet de nouvelle constitution apporte une nouveauté concernant le Président de la Cour Constitutionnelle, qui est désormais nommé par le Président de la République alors qu’il était auparavant désigné par ses pairs.
Aujourd’hui, il faut constater que cette disposition fait polémique dans la cité, au sein de l’opinion publique, qui le qualifie de recul démocratique, et ceci, par rapport à une crise ayant marquée cette institution courant 2018. Le Président de cette institution fut contesté par ses pairs. L’accusant d’être à l’origine des dysfonctionnements de la Cour, et de faire preuve de mépris et d’autoritarisme, ils réclamaient son limogeage [7]. Étant donné qu’il était élu par ses pairs pour une durée de neuf (9) ans comme le prévoyait la loi, juridiquement il était difficile de résoudre cette crise. Raison pour laquelle il faut pouvoir les rassurer et leur montrer qu’en aucun cas, cette pratique ne constitue un recul démocratique, alors qu’elle a fait ses preuves dans les sociétés modernes.
Dans la plupart des pays européens, les juges constitutionnels sont nommés par des instances politiques, exception faite de la Belgique, l’Espagne, l’Italie et le Portugal où ils sont désignés par leurs pairs ; l’actuelle constitution suit la même logique[8].
Cependant, prenons l’exemple de la France avec la Constitution de la Vème République où le Conseil Constitutionnel comprend neuf membres ; dont trois sont nommés par le Président de la République, trois par le l’Assemblée nationale et trois par le Sénat. En plus de cette nomination très équilibré, son Président est nommé par le Président de la République[9].
Malgré cette nomination discrétionnaire par le chef de l’Etat du Président du Conseil Constitutionnel en France, qui pourrait douter de son caractère de justice constitutionnelle au regard des grandes jurisprudences qu’elle a rendues ?[10]
Critiquer cette disposition de l’avant-projet de nouvelle constitution est de nature à méconnaitre les grandes références en matière de justice constitutionnelle.
Autres nouveautés résidant dans le TITRE XVI : DE L’UNITE ET DE L’INTEGRATION AFRICAINE
On y voit apparaître une place centrale accordée à l’intégration africaine. La Guinée, l’un des pays fondateurs de l’Union africaine, lui accorde une place importante et souhaite faciliter sa construction progressive au point même d’abandonner totalement ou partiellement sa souveraineté en vue de réaliser cette intégration régionale, comme le prévoit l’article 156 de l’avant-projet de nouvelle constitution qui dispose que: « La République de Guinée peut conclure avec tout Etat africain des accords d’association, comprenant abandon partiel ou total de souveraineté en vue de réaliser l’Unité Africaine…La République de Guinée accepte de créer avec les Etats africains, des organisations intergouvernementales de gestion commune, de coordination et de libre coopération ».
D’autres articles de la constitution du 7 mai 2010 ont été améliorés dans les grandes dispositions, allant dans le sens de l’enrichissement et de la précision.
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B : L’amélioration du système constitutionnel existant
Pour ce qui est des améliorations, plusieurs articles de la constitution du 7 mai 2010 ont été repris et perfectionnés, notamment ;
L’article 26 de l’avant-projet dispose que le peuple de Guinée a un droit imprescriptible sur ses richesses… Les ressources naturelles constituent un bien commun (ce qui reprend l’idée de la constitution du 7 mai 2010). Cependant, la nouveauté réside dans le fait que le principe de péréquation a été constitutionnalisé : cela permet de redistribuer les richesses minières
entre les collectivités locales pour permettre le développement sur l’ensemble du territoire national.
C’est une façon de mettre fin à l’inégalité territoriale, car toutes les régions, toutes les villes, ne disposent pas de ressources minières. Cette redistribution est une obligation pour l’Etat ; on assiste à la constitutionalisation de notre richesse de base : les mines. C’est un symbole fort à l’endroit des investisseurs étrangers qui ne peuvent désormais ni sous-évaluer, ni proposer des contrats contraires à la constitution.
TITRE IV : DU POUVOIR LEGISLATIF
L’âge d’éligibilité des députés a été revu à la baisse, désormais il est fixé à 18 ans révolus conformément à l’article 68 de l’avant-projet de nouvelle constitution. Certes, cela constitue une démocratisation du mandat électif, en vue de le rendre plus accessible à tous, mais en revanche, cela semble subjectif, compte tenu de l’immaturité possible du potentiel candidat à la représentation nationale ; 18 ans peut apparaître comme un âge raisonnable pour débuter une carrière professionnelle, mais dans ce cadre, 25 ans parait plus judicieux, car l’intéressé sera plus mature et capable d’assurer le mandat électif.
Un autre point fort de la réforme se situe à l’article 74, traitant le règlement intérieur de l’assemblée nationale ;
La nouveauté s’inscrit dans le fait que la loi organique fixe en plus de la composition et des règles de fonctionnement du Bureau de l’Assemblée Nationale, celle de la Conférence des Présidents : une nouvelle institution parlementaire en perspective.
TITRE V : DES RAPPORTS ENTRE LE POUVOIR EXECUTIF ET LE POUVOIR LEGISLATIF
Désormais il ne sera plus question des rapports entre le Président de la République et le pouvoir législatif, mais des rapports en le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ; ce qui reflète
la réalité des rapports entre les deux institutions ; en réalité, c’est le Premier ministre et les ministres qui viennent régulièrement à l’Assemblée Nationale pour défendre l’action gouvernementale et non le Président de la République (une réforme conforme aux usages et pratiques de cette institution).
TITRE IX : DU CONSEIL ECONOMIQUE, SOCIAL, ENVIRONNEMENTAL ET CULTUREL
En plus du conseil économique, social et environnemental on ajoute le CULTUREL. La culture occupe désormais une place importante dans l’avant-projet de nouvelle constitution.
En tant qu’organe consultatif, il donnera des avis, des recommandations sur toutes les réformes devant intervenir dans son domaine de compétences. Il doit être obligatoirement consulté sur toutes les questions d’ordre économique, social, environnemental et culturel : toutes d’intérêt général.
TITRE XII DE L’ORGANISATION ET DE LA GOUVERNANCE TERRITORIALE
On ne parle plus de la seule organisation territoriale mais plutôt de l’organisation et de la gouvernance territoriale ;
L’article 142 de l’avant-projet renchérit : « l ’organisation du territoire est fondée sur les principes de déconcentration, de décentralisation et de participation. Son but ultime est de promouvoir une gouvernance territoriale participative ».
Par cette définition on peut comprendre que son but n’est pas exclusivement limité au découpage territorial entre circonscriptions déconcentrées et décentralisées comme c’est le cas avec la constitution du 7 mai 2010. L’avant-projet insiste sur la gouvernance territoriale participative.
La gouvernance territoriale participative peut s’entendre non seulement comme un renforcement de la démocratie de proximité pour essayer d’équilibrer les relations entre le représentant de l’Etat et les collectivités territoriales, mais aussi, comme l’apport possible de concours financiers issus des recettes de nos ressources minières.
Jusque-là les collectivités locales fonctionnaient sur la base de la décentralisation par transfert de compétences, de ressources et de moyens conformément à l’article 137 de la constitution du 7 mai 2010 et repris par l’article 146 de l’avant-projet de nouvelle constitution. Désormais ils bénéficieront en plus, de la part de l’Etat, d’une dotation spéciale prélevée sur les recettes issues des ressources minières conformément à l’article 145 alinéa 3 de l’avant-projet qui l’enrichit ; on pourrait le qualifier de dotation-péréquation ou péréquation verticale.
C’est une démarche qui contribue à l’inclusion des collectivités territoriales.
SOUS-TITRE 1 DU TITRE III : LE PRESIDENT DE LA REPUBLIQUE ;
L’article 40 de l’avant-projet de nouvelle constitution dispose que : « Le Président de la République est élu au suffrage universel direct pour un mandat de six ans, renouvelable une fois ».
L’augmentation de la durée du mandat du Président de la République à six ans renouvelables une fois permet de concilier l’exercice des règles de la démocratie (qui favorise l’alternance politique) et l’efficacité du pouvoir politique qui a besoin de temps.
Dans la pensée constitutionnelle moderne ou contemporaine, écourter l’exercice du pouvoir peut compromettre l’efficacité des attributions du Chef de l’Etat. Pour lui permettre de mener à bien son programme politique, un « sixtennat » n’est pas en soi mauvais.
Le « sixtennat » pourrait sembler nécessaire, compte tenu des réalités propres à la Guinée, qui pendant soixante-deux ans d’existence, n’a connu que trois Présidents de la République (dont les deux premiers, feu Président Ahmed Sékou TOURE et le Général Lansana CONTE ont fait environ cinquante années de règne, tous mort au pouvoir , sans que l’alternance soit possible.
Le « sixtennat » pourrait être perçu comme un moyen de mettre fin à la « confiscation » du pouvoir politique et de favoriser l’alternance démocratique.
D’autre part, il faut donner le temps raisonnable au Président de la République de mener à bien son programme politique ; un « sixtennat » semble donc indispensable pour relever les défis politiques, économiques et sociaux du pays.
Malgré l’apport majeur de cet avant-projet, certaines dispositions méritent quelques précisions pour lever toute ambigüité.
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III : LA PRECISION NECESSAIRE QUANT A L’ARTICLE 16 DE L’AVANT-PROJET DE NOUVELLE CONSTITUTION
Pour ce qui est du droit de propriété, qui est un droit fondamental de l’homme, la rédaction de l’article 16 de l’avant-projet manque de précision, elle utilise des termes ambigus, en effet, elle semble réserver le droit de propriété aux seuls citoyens guinéens.
La propriété dans un Etat de droit ne saurait être limitée à la citoyenneté. Chacun peut être propriétaire dans la mesure où il a acquis les biens dans les conditions légales et réglementaires. Pourquoi ne pas affirmer ainsi : « Toute personne a droit à la propriété. Nul ne peut être privé de sa propriété que « pour cause d’utilité publique » et dans les formes prévues par la loi, moyennant une juste et préalable indemnité (voir article 17 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, article 545 du code civil français et article L 1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique).
Nous venons de vérifier tout l’intérêt de ce projet de nouvelle constitution, il est une opportunité à saisir par les filles et fils de la Guinée en vue de l’autodétermination souveraine de nos institutions, il serait dommage d’y renoncer pour des raisons plus ou moins politiciennes. L’heure est à la modernisation des institutions de la République, cela ne peut se faire sans la confiance entre les gouvernants et les gouvernés.
J’invite très solennellement le peuple souverain du 28 septembre 1958 à dire oui à la parité homme/femme, oui à l’instruction obligatoire jusqu’à seize ans, oui à l’inclusion sociale et à la protection des personnes vulnérables, oui à la constitutionnalisation de nos ressources minières, qui s’impose désormais aux contrats internationalisés dans le domaine minier et souvent défavorables au peuple de Guinée, oui à la redistribution équitable des fruits de nos ressources et oui au retour de la culture.
Mamady DIAWARA,
Juriste en Droit public.
[1] L. FAVOREU, P. GAIA, R. GHEVONTIAN, J-L. MESTRE, O. PFERSMANN, A. ROUX, G. SCOFFINI « Droit constitutionnel », D. 22 ed, p.50.
[2] « Droit constitutionnel », op.cit., p.47.
[3] « Entre le Capitaine Moussa Dadis CAMARA (P du CNDD/ PR) Général Sékouba KONATE (VP du CNDD,
PR/Intérim) », Fait à Ouagadougou, le 15 janvier 2010, pub par RFI le 16-01-2010 et Modifié le 24-05-2010.
[4] « Droit constitutionnel », op.cit., p.72.
[5] Déclaration du Capitaine Moussa Dadis Camara à la Radio nationale guinéenne le 23/12/2008.
[6] Ord. n°001/PRG/CNDD/SGPRG/2010 du 09/02/2010, « création du Conseil National de la Transition (CNT) » ; Ord. n°006/PRG/CNDD/SGPRG/2010 du 05/05/2010, « portant attributions et composition du Conseil National de la Transition (CNT) ».
[7] Jeune Afrique : « Guinée : l’éviction du chef de la Cour constitutionnelle confirmée par Alpha Condé », publié le 04/10/2008.
[8] Article 100 et 101 de la constitution du 7 mai 2010.
[9] Art 58 de la Constitution française du 4 octobre 1958.
[10] Voir Décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971, Loi complétant les dispositions des articles 5 et 7 de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association, considérant que la liberté d’association devient donc un principe fondamental reconnu par les lois de la République ; Décision n° 74-54 DC du 15 janvier 1975, Loi relative à l’interruption volontaire de grossesse et à la contraception, considérant que la loi relative à l’interruption volontaire de la grossesse respecte la liberté des personnes appelées à recourir ou à participer à une interruption de grossesse, qu’il s’agisse d’une situation de détresse ou d’un motif thérapeutique.
