C’est par décret du chef de l’Etat, professeur Alpha Condé, que l’École Nationale d’Administration (ENA) a été créée le 18 mai 2015 en Guinée. A l’instar des pays africains dans lesquels elle est instituée, la nouvelle institution guinéenne de formation en administration et en gestion publique est créée à l’image de l’archétype français, considéré comme l’ancêtre de toutes les ENA. Cependant, il y’a lieu de rappeler que la création d’une institution inspirée d’un modèle étranger n’a rien de mauvais en soi, mais toujours est-il que la duplication pure et simple d’une expérience exogène, sans, au préalable, avoir mis en balance ses forces et imperfections, et éventuellement jauger les conditions de son adaptabilité, est d’avance vouée à l’échec. Autrement dit, avoir pour référence l’ENA de France ou l’ENAP (Ecole Nationale d’Administration Publique) de Québec est tout à fait une idée louable, mais prendre du recul et analyser les critiques acerbes qui peignent les facettes défaillantes des « systèmes inspirateurs » éviterait sans doute que les mêmes lacunes soient décalquées sur les « systèmes inspirés ».
Cela dit, la cruciale interrogation qui pourrait se rapporter aux modalités d’encrage de l’ENA dans le paysage politico-administratif guinéen consiste de savoir quel mécanisme d’anticipation faut-il aménager pour pouvoir juguler l’éventuelle dysfonction de la prestigieuse école guinéenne d’administration.
Ainsi, si le « modèle inspirateur » (ENA de France) n’a cessé de subir des réformes et des réformettes depuis plusieurs années, je propose que la future ENA de Guinée invente son propre mode de recrutement (I) pour lui éviter de succomber sous les critiques dont son parangon français fait l’objet. Et ce, en s’assurant que ses élèves bénéficient d’une formation qui puisse s’adapter aux attentes de l’administration (II) ; sans pour autant ignorer que la dépolitisation de l’administration reste le meilleur moyen qui peut empêcher les élèves (futurs hauts fonctionnaires) de migrer vers le secteur privé (III).
I- Conciliation entre capacités universitaires et potentiels individuels des candidats, ou variable à intégrer dans le système de recrutement de l’ENA guinéenne
Le respect des principes d’impartialité et d’égalité républicaine est la principale préoccupation de toutes les fonctions publiques des Etats démocratiques. Par ricochet, tout concours à l’issue duquel sont recrutées et formées des personnes ayant pour mission de servir l’intérêt général devra, en principe, être conforme aux mêmes standards. Sans chercher à remettre en question ou prétendre saborder son mode de recrutement, il apparaît très clairement que le système de recrutement de l’ENA de France, bien qu’il puisse revêtir un caractère très sélectif et diversifié, se base par contre sur des critères qui, en comparaison avec ceux qui prévalent dans certains pays comme le Royaume-Uni ou l’Allemagne, sont loin d’être complets.
Ainsi, au lieu de s’inspirer exclusivement du mode de recrutement de l’ENA de France basé sur des critères jugés « trop académiques » par nombre d’observateurs, ou se contenter d’appliquer la méthode britannique ou allemande d’accès à l’administration, à son tour critiquée pour ses critères prétendument « trop professionnels », je pense que la nouvelle ENA de Guinée devra, quant à elle, trouver une troisième voie qui puisse être à même de tirer ingénieusement profit des avantages de chaque système (Français, allemand, britannique etc.) et assurer leur fusion afin d’en obtenir un système de recrutement hybride et plus efficace.
En outre, je tiens également à souligner que bien qu’étant conçue sous un angle différent dans d’autres pays, la notion de « mérite » est un concept qui est particulièrement centré sur les compétences scolaires ou universitaires en France, notamment dans les modalités des concours d’entrée aux grandes écoles (en l’occurrence l’ENA). En dépit de l’existence des trois concours distincts permettant d’intégrer l’ENA française (Le concours étudiant, le concours fonctionnaire et le concours intéressant les personnes qui ont fait carrière dans les milieux politiques, syndicaux…) qui sont censés être la marque d’un recrutement diversifié, il ressort des études que le jury a souvent tendance à prendre davantage en compte une préparation « très livresque » aux dépens d’un travail original. D’ailleurs c’est pour cette raison que je pense qu’il est impératif pour l’ENA guinéenne d’allier les connaissances livresques, universitaires avec les qualités personnelles (expériences professionnelles, aptitudes d’appréhension et de résolution des grands problèmes relevant de la vie de l’Etat etc.) dans la conception de ses propres critères de recrutement. Certes, l’acquisition de connaissances universitaires doit être un préalable, mais pour se démarquer du mode de recrutement français jugé « trop conformiste », la Guinée devrait, à mon humble avis, insuffler une idée novatrice à son ENA : celle de tenir compte autant des acquis universitaires (spécificité française) que de l’esprit critique et de l’originalité des travaux de certains candidats (spécificité germano-britannique) dans les critères d’appréciation du jury.
Aussi, il faut retenir que ce qui fait l’attractivité de l’ENA de France par-dessus tout, ce n’est pas autant la richesse de sa formation que les titres détenus par ses enseignants, mais la garantie d’une carrière à vie obtenue à l’issue du classement de sortie.
II- Faire de l’ENA une école de formation plutôt que de classement : un subtil exutoire aux défaillances du modèle français
Le principe d’égalité républicaine qui consiste à reconnaître le mérite de chaque élève constitue la pierre angulaire de toute formation qui se veut transparente et juste. Mais d’un autre côté, il convient de rappeler qu’en prenant appui sur cette valeur pour orienter et affecter les élèves dans les grands corps [1] et la haute administration de l’Etat à la sortie de l’ENA (comme en France), sur la base de leur rang de sortie, il va infailliblement de soi que le contenu de la formation donnée à l’ENA soit considérablement et négativement influencé.
Pour ma part, je pense qu’il serait à la fois judicieux et juste pour la Guinée de bâtir un système atypique d’enseignement qui renforcerait la formation proposée par l’ENA au détriment du classement de sortie privilégié en France.
D’abord, pourquoi le système français basé sur le classement final des élèves est-il souvent critiqué ? En quoi son application à l’ENA de Guinée constituera-t-elle une sérieuse erreur susceptible d’affecter les résultats qu’on attend de ses élèves (futurs fonctionnaires guinéens) en termes de diligence et d’aptitudes à résoudre les problèmes auxquels la haute administration serait régulièrement confrontée ?
La raison des virulentes critiques qui s’en prennent spécifiquement au classement final tient au fait que l’accès des élèves sortis de l’ENA à la fonction publique française se fait en se référant uniquement aux rangs de classement desdits élèves. Autrement dit, l’honneur revient tout d’abord au premier de la promotion de choisir la fonction qu’il voudra exercer (conseiller d’Etat, inspecteur des finances, membre de la cour des comptes, diplomate au Quai d’Orsay etc.) ; à son tour, le deuxième de la promotion fait aussi son choix ; ensuite le troisième, le quatrième etc., et ce jusqu’au dernier du classement.
Si ce procédé de promotion et d’affectation des élèves semble à première vue juste et égalitaire, il n’en demeure pas moins que le revers de la médaille cache des réalités potentiellement pernicieuses pour la vie de l’Etat. En effet, en raison de l’enjeu du classement final (vecteur de détermination de carrière), les élèves sont contraints à s’adapter au « conformisme » de l’ENA ; puisqu’il n’existe aucune tendance qui encouragerait l’originalité. A propos, Olivier Saby (diplômé à l’ENA en 2011), pour critiquer le système dont il est un des fruits, laissait entendre ceci : « […] Pour réussir l’épreuve, pas besoin de réfléchir : vous devez connaître le format et le remplir avec les mots-clés adéquats […] L’important est juste que nous sachions pondre une résolution, en étant notés sur notre capacité à imiter des textes déjà existants et à singer leur formulation. L’erreur serait de faire preuve de créativité. La sanction serait immédiate […] ».
De plus, les formations en études internationales, en matière de Droit, d’économie, de finances publiques ou même de management sont identiquement dispensées à tous les élèves… Peu importe qu’ils soient diplômés de l’IEP (Institut d’Etudes Politiques), des facultés de lettres ou de littérature. C’est exactement cela le point névralgique du problème ! Le système étant basé sur un classement à vie, les élèves qui sortent dans les premières places occupent parfois certains postes administratifs qui ne conviennent pas du tout à leurs profils.
A ce niveau, le remède pour la Guinée serait de ne pas intégrer le système de classement à vie et d’assurer la mobilisation de l’ensemble des ressources nécessaires en vue d’individualiser et renforcer la formation de son ENA. Ainsi, l’accès aux fonctions administratives désirées par les élèves se fera alors par concours plutôt que de les laisser choisir en fonction de leurs rangs de sortie au classement final de l’ENA. Cette idée revêt un double intérêt :
1- Elle garantit l’adéquation entre le profil des énarques [2] et les postes respectifs qu’ils occuperont à leur sortie de l’ENA ;
2- Elle permet de privilégier la négociation entre l’énarque et l’administration dans l’optique d’évaluer, sur la base de critères objectifs, l’adéquation entre le profil de l’élève et le métier qui l’attire.
Par ailleurs, il est important de rappeler que si la formation des élèves appartient à l’ENA, leur entrée ainsi que leur maintien à l’administration est un choix qui revient à l’Etat.
III- Dépolitisation de la haute fonction publique guinéenne comme moyen de prendre le pas sur le pantouflage [3] des futurs énarques
S’il nous était demandé de parler des clichés entre l’administration et le monde politique, celui de la dépendance des fonctionnaires vis-à-vis des décideurs politiques serait l’un des plus courants. Avant d’aborder la question de l’avenir des futurs élèves de l’ENA dans la haute administration guinéenne, il serait utile, dans un premier temps, de démontrer comment la marginalisation des énarques, due à la politisation de la haute fonction publique française provoque la fuite des élites administratives vers le secteur privé et le monde de l’entreprise, ce qui, dans l’argot administratif, est désignée par le terme de « pantouflage ».
Aux antipodes de la réalité qui aurait dû prévaloir en son sein, la haute administration française a laissé se développer une pratique qui affaiblit significativement l’épanouissement de l’administration de carrière au profit d’une sorte de prestation de serment d’allégeance au parti au pouvoir. Mais je tiens à préciser que ce phénomène ne concerne pas tous les fonctionnaires de l’administration française ; il ne s’intéresse qu’à une catégorie spécifique : les grands commis de l’Etat_les hauts fonctionnaires occupant les emplois discrétionnaires ou évoluant dans les cabinets ministériels. Progressivement, il s’est alors créé un circuit qui consiste à faire succéder deux groupes de fonctionnaires de différents bords politiques selon les alternances politiques. Qui plus est, les fonctionnaires qui s’abstiennent d’afficher leur soutien pour l’une des deux grandes formations politiques françaises (gauche ou droite) se voient ipso facto boutés et placés sur le banc de touche. Ainsi, les hauts fonctionnaires (anciens élèves de l’ENA) qui ont du mal à s’épanouir dans ce système ou ceux qui ont envie de s’enrichir se tournent généralement vers le secteur privé ou les grandes entreprises (publiques ou privées).
A propos de la Guinée (à la différence du système français), la politisation concerne la quasi-totalité des fonctionnaires de l’administration : pouvant s’étendre jusqu’au niveau du plus bas échelon administratif. Or, pour un pays comme la Guinée, qui ambitionne former des élites administratives en vue de réorganiser et moderniser son administration, je reste convaincu que la dépolitisation est l’un des préalables qu’elle devra garantir pour espérer gagner son pari. En même temps, il est également important de rappeler que comparativement aux seuils de salaires des fonctions publiques ivoirienne, sénégalaise, gabonaise… la Guinée reste loin derrière. La faiblesse du salaire de ses fonctionnaires constitue aussi un autre travers auquel l’Etat guinéen est appelé à enrayer avant le recrutement de la première promotion des élèves de l’ENA dans l’administration. Pour moi, la nette amélioration des rémunérations perçues par les hauts fonctionnaires d’une administration dépolitisée est un important challenge que l’Etat devra remporter pour que les futurs cadres de l’administration guinéenne puissent avoir le sens du dévouement patriotique et être prêts à servir et défendre l’intérêt général en toutes circonstances. De plus, l’Etat devra y mettre tous les moyens nécessaires afin d’empêcher la corruption des élites et leur potentiel pantouflage.
Pour finir, ma position sur la création de l’Ecole Nationale d’Administration, comme vous l’avez sans doute déjà remarqué, se partage entre l’enthousiasme de voir la première école élitiste guinéenne enfin créée et la réserve de la prémunir contre ses potentiels travers…
Alhassane KANTÉ
Master 1 Droit constitutionnel et sciences politiques
Université de Lorraine
[1] Grands corps : désignent les corps d’Etat auxquels appartiennent les hauts fonctionnaires (souvent issus des grandes écoles) de la fonction publique française.
[2] Enarque : élève ou ancien élève de l’Ecole Nationale d’Administration.
[3] Pantouflage : pratique qui consiste pour certains fonctionnaires, le plus souvent formés dans une école élitiste, de travailler dans le privé.
