La fonction publique constitue l’ensemble des personnes qui occupent des emplois civils de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements hospitaliers ou d’établissements publics ayant une mission de service public et ce, durant toute leur carrière.
Les agents de la fonction publique relèvent de régimes juridiques variés car certains sont titulaires, d’autres sont contractuels ce qui est synonyme d’administration.
Dans un sens plus étroit, notamment dans le langage juridique, la fonction publique désigne des agents ayant le statut de fonctionnaire et qui exerce une fonction permanente durant toute leur vie professionnelle.
Elle évolue sous des formes juridiques variées selon les continents et ont des objectifs liés à la compétitivité des services publics proprement dit et ceux à caractère industriel et commercial.
Dans certains pays africains, européens et nord américains, on distingue trois (03) à cinq (05) grandes fonctions publiques, chacune étant régie par des dispositions particulières.
- La fonction publique de l’Etat qui regroupe les services centraux des ministères, directions générales et nationales, les services régionaux, préfectoraux, départementaux de l’Etat comme c’est le cas en Europe ou ailleurs ;
- La fonction publique territoriale qui regroupe l’ensemble des services des communes, des CRD, des établissements publics rattachés ;
- La fonction publique hospitalière qui regroupe les cadres et agents des établissements hospitaliers publics ;
- La fonction publique de la police qui regroupe l’ensemble des services de la sécurité publique ;
- La fonction publique de l’éducation, de la recherche scientifique, l’enseignement supérieur et moyen.
Il faut noter que tous ces fonctionnaires sont assujettis à un seul régime juridique qui est « le statut de la fonction publique ». Ils sont repartis en niveaux hiérarchiques et en nombreux corps qui correspondent en général aux différentes filières des métiers, ils ne sont pas régis par un contrat de travail. Seuls les travailleurs des EPIC et du secteur privé sont régit par un contrat de travail assujettis au Code du Travail.
De 1960 à nos jours, cette fonction publique a connu plusieurs reformes qui n’ont pas pour autant qualifiées les agents et les cadres dans leurs métiers et leurs professions respectives.
Si les hauts cadres de l’Etat ont bénéficié des avantages au plan administratif et financier et suivant leur statut respectif à travers des appuis de leur Ministère en termes de formation et de voyages d’études, de missions, tel n’a pas été le cas pour les autres catégories de fonctionnaires tous secteurs confondus au titre d’une formation professionnelle permanente.
Ce qui se justifie par la non qualification des cadres et agents de la fonction publique guinéenne en terme de capacité et d’efficacité à remplir leurs droits et leurs obligations vis-à-vis des usagers et de l’Etat.
D’ailleurs, les fonctions publiques africaines ont tardé à apporter des reformes quant à la professionnalisation des catégories de fonctionnaires selon leur statut particulier, d’une part, et à la gestion des carrières de ceux-ci tout en respectant des critères de compétence, de mérite, d’efficacité, de mobilité et de la prise en compte de l’expérience acquise d’autre part.
D’une manière générale, les fonctionnaires de l’Etat manquent d’information précise sur les modes de gestion de leurs carrières. D’autres durant toute leur carrière ne changent de grade et d’échelon que de façon spontanée.
La question que l’on se pose est de savoir au delà des récentes reformes quant à la bio métrisation des effectifs de la fonction publique, quelles sont les véritables réformes et mesures envisagées pour l’assouplissement du Statut général de la fonction publique, du décloisonnement des corps de métiers et une harmonisation des règles et procédures pour quitter d’un échelon à un autre ou d’un grade à un autre. Qui doit normalement se faire à l’aide d’un concours interne comme c’est le cas partout ailleurs.
D’où la nécessité aujourd’hui d’apporter des réponses aux reformes admises quant à la performance de la fonction publique de l’Etat.
- Performance et amélioration de l’efficacité dans la fonction publique de l’Etat:
Les exigences de performance ont intégré la sphère publiciste dans la gestion de la fonction publique. Ce qui nécessite d’inculquer à l’administration de l’Etat un nouvel esprit basé sur la productivité.
Ces objectifs de performance prennent des dimensions multiples qui se traduisent par la recherche de l’efficience et de l’efficacité de la dépense publique, en orientant la gestion vers des résultats prédéfinis.
Cela se justifie aussi par des exigences de qualité de service rendu à l’usager (la population ou l’Etat en général). Ils visent également l’efficacité socio-économique qui indique l’impact de l’administration sur l’environnement économique, social, écologique, sanitaire, éducatif ou encore culturel.
Cette performance ne peut se faire que sur des interactions évidentes entre la réforme budgétaire et la gestion des ressources humaines publiques. D’où une révision des Statuts de la fonction publique de l’Etat et une restructuration des statuts particuliers des différentes fonctions publiques avec le concours des acteurs sociaux (syndicats et autres).
Parfois et pour des raisons d’efficacité on expérimente des modèles de gestion du secteur privé dans l’administration publique ou in extenso par l’intégration des agents issus du même secteur en ce qui concerne des mission de services publics (établissements à caractère industriel et commercial ou mixtes, etc…).
Il y a également la mise en place du dispositif de droit commun de formation professionnelle continue afin d’améliorer l’employabilité des fonctionnaires.
Dans ce contexte, il s’agira d’initier un projet de loi portant modernisation de la fonction publique de l’Etat tout en intégrant le principe de formation professionnelle tout au long de la carrière et le droit individuel à la formation inspiré du secteur privé.
Ceci permet de transposer à la fonction publique, les méthodes de gestion privée visant ainsi à atteindre les performances dans les attributions confiées aux agents et aux cadres tous secteurs confondus.
Cette formation tout au long de la carrière des fonctionnaires doit être un principe obligatoire au plan national et ce, conformément au droit de la fonction publique et du travail.
La reforme dès à présent engagée, commande la mise en place d’une véritable politique de renforcement des capacités des ressources humaines et devient un outil de développement et de la valorisation des compétences des agents et des cadres des services de l’Etat.
Au même titre que le secteur privé cette grande reforme doit prendre en compte la refonte de la gestion des carrières des fonctionnaires toute catégorie confondue.
Il faut préciser que dans certains pays africains et au vu des rapports des Inspecteurs des Finances, il est établit que les agents et les cadres qui souhaiteraient changer de grade, de corps ou de cadre d’emploi, doivent obligatoirement passer une formation professionnelle dans leur catégorie attestée par un certificat et un résultat positif.
Cette démarche ouvre la voie à une mobilité plus efficace entre les corps de même niveau et de même catégorie, permettant ainsi d’employer l’agent ou le cadre dans le poste qui lui permettra d’avoir un meilleur rendement.
Au-delà de la formation professionnelle continue tout au long de la carrière, il faut de la motivation pour les salariés de la fonction publique comme c’est le cas dans le secteur privé. La mise en place des plans d’épargne logement, de retraite simple et de retraite collective en s’appuyant sur des mécanismes d’assurance vie ou de décès, d’épargne salariale, des fonds de retraite comme c’est le cas dans la plupart des pays africains aujourd’hui et à travers le reste du monde.
Ces mécanismes permettent aux fonctionnaires d’accéder aux logements sociaux et à certains équipements durant leurs carrières administratives.
Autrement dit, il faut revaloriser les salaires afin de soutenir la mise en place de ces différents mécanismes au compte des fonctionnaires de l’Etat en entreprenant des discussions avec l’ensemble des acteurs sociaux.
Parfois, il arrive que l’Etat soit dépourvu du personnel hautement qualifié pour des missions de services publics ce qui est généralement du cas des EPIC « établissement à caractère industriel et commercial » en Afrique et particulièrement en République de Guinée.
Il fait recours à des appels à candidature pour combler ce vide et atteindre des résultats probants selon la mission dévolue auxdits services publics.
L’Etat dans ce cas peut bénéficier du concours des cadres du secteur privé pour l’exercice des fonctions administratives, techniques, financières, comptables et de gestion des ressources humaines.
Cette mise à disposition se fait généralement sur des projets d’intérêt public et des missions de rentabilité et de bons résultats au niveau des EPIC. Grâce à leur apport de principe de gestion privée, les cadres et agents des services publics peuvent bénéficier des informations et des formations des méthodes pratiquées dans le secteur privé.
Cette disposition fait allusion aux capacités, aux vertus et aux talents des personnes voulant accéder aux emplois publics. Or, ces critères d’appréciation ne peuvent pas se mesurer autrement que par le niveau académique.
La conciliation entre le principe de performance et le principe d’égalité d’accès aux emplois publics nécessite que les pouvoirs publics abandonnent la gestion classique de leurs ressources humaines pour adopter une gestion plus moderne qui nécessite que l’on donne une interprétation au principe d’égalité à la fonction publique.
Ce principe ne doit plus correspondre exclusivement à la défense des droits et obligations des fonctionnaires, mais doit désormais intégrer l’efficacité du service rendu par l’administration quels que soient l’origine et le statut du personnel.
Le droit de la fonction publique parallèlement au droit de l’administration publique, voudrait de manière continue que les pouvoirs publics se penchent sur les questions liées aux carrières des fonctionnaires. Ce qui nécessite un aperçu général sur les modes de gestion et d’appréciation des fonctionnaires au titre d’avancement et d’augmentation de grade ou d’échelon.
3. Les marges de manœuvres de la gestion des carrières du personnel d’encadrement de la fonction publique de l’Etat et l’enjeu des Commissions administratives paritaires :
Les principes du statut de la fonction publique reposent sur la reconnaissance des valeurs professionnelles des agents et des cadres.
Cependant et dans la plupart des fonctions publiques Africaines et occidentales, une dérive coutumière et traditionnelle par rapport aux textes a souvent laissé, dans la réalité quotidienne de la gestion des carrières, une grande place à l’ancienneté et à des règles aussi bien bureaucratiques qu’impersonnelles, qui réduisent la reconnaissance de la valeur.
Cette réalité est massivement avérée dans des pans importants de la fonction publique de l’Etat en termes de mauvaise gestion des carrières des fonctionnaires de catégories inférieures et ceux appartenant au secteur de l’éducation, de la santé publique, de la police et des ingénieurs des travaux publics et des ponts et chaussés, des ingénieurs agronomes et des chercheurs scientifiques.
Le mérite et la valeur professionnelle de l’agent sont les seuls principes du statut de la fonction publique et les seuls critères devant présider à l’accession à un poste de responsabilité ou à un grade.
Pour un cas d’exemple précis, c’est celui des agents de la police dont la notion d’ancienneté est souvent vécue ou présentée, y compris aux plus hauts niveaux.
Le fait le plus déterminant part de l’étude des carrières des membres du corps de conception et de direction (commissaire de police) démontre que la réalité est le contraire.
En effet, la volonté de privilégier le mérite, même si elle n’est pas encore une réalité dans certaine fonction publique Africaine et particulièrement en Guinée, doit être pour les Autorités un point fort pour rendre nos services publics compétitifs.
On peut montrer des exemples dans certains pays Africains ou le syndicat de police et des commissaires ainsi que les hauts cadres du ministère de l’intérieur constituent des points forts pour accompagner les autres catégories dans le processus de gestion équitable des carrières.
Deux principes se dégagent pour ce qui est du cas de la police, l’ancienneté est le gage de l’expérience et l’expérience est le gage de la compétence et le mérite découle de tout cela.
Il est impensable qu’un jeune commissaire puisse être nommé à un poste où il commanderait à des plus gradés que lui.
L’avancement fondé sur le critère de l’ancienneté n’est pas une réalité. Il suffit pour s’en convaincre d’étudier les promotions et de constater, sans aucune équivoque possible, que le déroulement de carrière des commissaires de police est très différencié.
Si vous faites des statistiques, les commissaires d’une même promotion ne peuvent atteindre à la fois des emplois et d’autres n’ont jamais dépassé le niveau des commissaires de police jusqu’à la fin de leur carrière.
Les écarts se sont donc creusés de manière très significative dans toutes les fonctions publiques particulières. Cette tendance est nettement aujourd’hui l’effet conjugué de plusieurs facteurs : l’évolution de l’architecture du corps qui doit être réduit à deux ou trois grades.
Ce qui permet un déroulement de carrière bien plus facile pour les plus méritants en évitant la multiplication des paliers dont le franchissement pourrait être freinée par la jeunesse.
De plus, il faut une volonté ministérielle et le discours général sur le mérite, son évaluation et sa récompense, qui favorisent des prises de position claires de la part des gestionnaires et des directions d’emplois sur une procédure d’accession aux postes et aux grades excluant l’ancienneté.
Cet exemple est visible au niveau de toutes les fonctions publiques particulières.
Ce qui nécessite de mettre en place les Commissions administratives paritaires avec tous les mécanismes de fonctionnement y compris de formations continue en termes d’évaluation des fiches d’appréciation de toutes les catégories socioprofessionnelles.
Les Commissions paritaires doivent être composées des agents de toutes les catégories, les directions d’emplois et les syndicats. Elles sont présidées par les secrétaires généraux des ministères respectifs.
Le choix des postes doit reposer sur des qualités professionnelles et divers critères de mérite. Dès lors le critère de l’ancienneté est disqualifié tant pour la mutation que pour l’avancement.
Les discussions des commissions doivent pouvoir s’appuyer sur des outils et des méthodes efficaces et surtout partagés avec équité en faisant les choix sur le seul mérite et de compétence pour ce qui est des directions d’emplois.
Cette situation de mauvaise gestion des carrières se manifeste dans la plus part des fonctions publiques particulières en guinée.
- Le rôle des pouvoirs publics de la 3ème république dans l’amélioration des conditions de vie et de travail des fonctionnaires :
Le rôle de l’Etat est d’apporter des réformes courageuses même si cela a des incidences sociales et financières mais pourvues que les résultats dès qu’ils sont positifs profitent au général.
Dans ce contexte, il doit s’orienter vers de nouveaux concepts d’administration de services publics pour une meilleure qualification des hauts responsables de l’Etat ainsi que les agents chargés de l’exécution des tâches quotidiennes.
Désormais et selon les principes du droit de la fonction publique et de l’administration, les conseillers des ministres n’étant pas des fonctionnaires dans le cadre de l’exécution de leur mission à titre temporaire, doivent dès lors que le ministre est déchu de ses fonctions, rendre le tablier et se retourner à leur administration ou services respectifs.
Il y a un adage du droit administratif et de la fonction publique qui dit « le ministre passe, les bureaux restent »
Chaque ministre doit venir au cabinet avec ses conseillers et repartir à la fin de sa mission avec les mêmes conseillers nommés par lui par arrêté.
De même les secrétaires généraux des ministères doivent être choisis parmi les hauts responsables qualifiés des ministères ayant 20 ans ou plus d’expérience, de mérite et maîtrisant parfaitement toutes les réformes administratives, financières et humaines entreprises au sein desdits ministères. Ils sont en général, les mémoires vivantes des ministères.
Le ministre étant nommé pour une mission d’exécution des politiques publiques, le secrétaire général à ses côtés joue le rôle de techniciens et d’administrateur mais pourvu qu’il ne soit pas parachuté comme c’est le cas en Guinée. Si c’est le cas, il faut que ce dernier soit bien outillé en termes de connaissances de pratiques administratives, financières et organisationnelles de la gestion de l’Etat « l’esprit managérial ».
Désormais au cours des concours d’accès à la fonction publique, l’on doit procéder à une bonne sélection selon les cursus académiques et les besoins y afférents mais aussi organisé des stages pratiques de six (06) mois ou plus, suivi d’un test d’évaluation pour les affectations définitives.
Autrement dit, mettre les agents sous « le service civil ou le civil service » en anglo-saxonne comme c’est le cas partout au monde afin qu’ils s’approprient des pratiques administratives qui sont différentes des connaissances académiques.
Pour répondre à ces exigences, l’Etat doit être doté à travers toutes les régions administratives, des Centres de formation et de perfectionnement professionnel des cadres et agents de l’Etat, d’outils informatiques et d’équipements nécessaires ainsi que des personnes ressources hautement qualifiées pour élaborer en rapport avec les ministères des programmes de formation appropriées.
Aussi, élaborer au sein de chaque ministère un programme de formation pour le renforcement des capacités des gestionnaires de ressources humaines en termes de planification et d’administration du personnel de l’Etat.
Au-delà des droits des fonctionnaires, il faut prévoir des sanctions administratives contre les rétentions d’information, la lenteur dans le traitement des dossiers administratifs, le non respect des obligations de réserves « secret administratif », la corruption passive et l’abus des biens sociaux.
Mettre en place et élaborer également un plan managérial tout en définissant des orientations stratégiques pour conduire une nouvelle politique d’encadrement des agents de la fonction publique de l’Etat « la redéfinition des critères de recrutement, la mise en place d’un conseil de carrière, l’aide à la mobilité, la gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences, la promotion d’une culture managériale, des actions pour renforcer la qualité de vie du fonctionnaire au travail ».
L’ont ne saurait lutter contre la corruption et les gabegies financières répétées en Afrique et particulièrement en Guinée, si l’Etat ne met pas en place des mécanismes d’accompagnement et des garanties au niveau des services publics.
Dans ce processus, les pouvoirs publics de la 3ème république devraient s’atteler à l’élaboration d’un projet de loi incluant toutes ces garanties à l’égard des fonctionnaires pour assurer le véritable changement des conditions de vie sociale souhaité par tous.
Sékou Oumar PENDESSA, juriste à la BCRG
E-mail pendessa46@gmail.com tel : 628 27 97 56
